Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta
delibera della giunta n. 5515 del 23 settembre 1991, rappresentata e
difesa - in virtu' di procura speciale del 23 settembre 1991 rogata
dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario della giunta ed
ufficiale rogante (rep. n. 16201) - dagli avv.ti proff.ri Sergio
Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente
domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in
carica, per la dichiarazione di incostituzionalita' degli artt. 3,
settimo comma, 5, sesto comma, ed 8, della legge 14 agosto 1991, n.
281, recante "Legge-quadro in materia di animali di affezione e
prevenzione del randagismo".
F A T T O
La provincia autonoma ricorrente e' titolare, in base allo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, di competenze legislative ed
amministrative di rango esclusivo in materia di patrimonio zootecnico
(artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, dello statuto), nonche' di rango
concorrente in materia di igiene e sanita' (artt. 9, n. 10, e 16,
primo comma, dello statuto). Si tratta di competenze che sono nella
piena disponibilita' della provincia ricorrente, anche in virtu'
delle relative norme d'attuazione statutarie, di cui specialmente al
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, ed al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474.
Soprattutto sulla competenza esclusiva in materia di patrimonio
zootecnico, ma per certi aspetti anche su quella concorrente in
materia di igiene e sanita', si fonda dunque la potesta' della
provincia autonoma ricorrente di stabilire e disciplinare
autonomamente gli interventi a favore degli animali che essa ritenga
opportuni nel proprio territorio.
In questa direzione la provincia autonoma ricorrente ha gia'
legiferato, oltre che con la legge provinciale 13 agosto 1973, n. 27
("Norme per la protezione della fauna"), soprattutto con la legge
provinciale 8 luglio 1986, n. 16 ("Interventi per la protezione degli
animali"), che contiene una organica disciplina della materia, anche
di carattere sanzionatorio, ed alla quale ha poi fatto seguito pure
il relativo regolamento di esecuzione (d.p.g.p. 8 agosto 1988, n.
21).
Cio' premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 203 del 30 agosto u.s.
e' stata pubblicata la legge 14 agosto 1991, n. 281, dal titolo
"legge-quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del
randagismo". Tale legge contiene alcune disposizioni che risultano
essere lesive delle competenze della provincia autonoma ricorrente,
che pertanto le impugna, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione da parte dell'art. 3, settimo comma, della legge
impugnata delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 21, e
16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione.
L'art. 3 della legge impugnata, nei comma da 1 a 5, prescrive e
regola l'adozione da parte delle regioni di interventi legislativi ed
amministrativi di vario genere, tutti riguardanti la disciplina e la
protezione degli animali domestici. Il sesto comma dello stesso art.
3 regola a sua volta il finanziamento da parte delle regioni di tali
interventi, mediante l'utilizzazione dei fondi di cui al successivo
art. 8, secondo comma. In particolare il primo comma dell'art. 3
prevede successivi interventi legislativi regionali, in materia di
anagrafe canina, di cui per vari aspetti si predetermina il
contenuto; lo stesso fa il successivo secondo comma per quanto
riguarda il risanamento dei canili comunali e la costruzione dei
rifugi per i cani; a loro volta il terzo ed il quarto comma
disciplinano l'adozione da parte delle regioni di programmi di
prevenzione del randagismo predeterminando anche taluni tipi di
intervento che a tal fine debbono essere predisposti; il quinto
comma, infine, impone alle regioni di indennizzare gli agricoltori
per le perdite di capi di bestiame causate da cani randagi od
inselvatichiti.
Ma quello che specificamente rileva ai fini del presente ricorso
e' il settimo ed ultimo comma dell'art. 3, secondo cui "Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
adeguano la propria legislazione ai principi contenuti nella presente
legge e adottano un programma regionale per la prevenzione del
randagismo nel rispetto dei criteri di cui al presente articolo".
Dunque, ai sensi del settimo comma dell'art. 3, i principi (ed i
criteri) stabiliti dalla legge statale n. 281/1991 dovrebbero
limitare le competenze provinciali nella materia di cui alla legge in
questione.
E' noto, peraltro, che siffatti principi - quali sono,
tipicamente, quelli contenuti in una "legge-quadro" come si
autoqualifica la legge n. 281/1991 - possono validamente limitare le
competenze legislative concorrenti della provincia autonoma
ricorrente (art. 9 dello statuto), ma non anche la competenza
esclusiva in materia di patrimonio zootecnico (art. 8, n. 21, dello
statuto), che e' appunto la materia in cui ricade essenzialmente la
disciplina stabilita dalla legge n. 281/1991. Ne' si potrebbe
sostenere che le disposizioni stabilite in genere dalla legge n.
281/1991 (ed in particolare quella dei primi cinque commi dell'art.
3) possano configurarsi come principi o norme fondamentali di una
legge di riforma economico sociale dello Stato; infatti nel caso in
questione non sussistono i caratteri che, secondo le giurisprudenze
di codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 1033/1988), di tale limite
sarebbero propri: soprattutto (ma non solo) sotto il profilo della
"fondamentalita'" dei valori tutelati.
Per i motivi illustrati, il settimo comma dell'art. 3 e' dunque
lesivo delle competenze legislative esclusive attribuite alla
provincia ricorrente dall'art. 8, n. 21, dello statuto speciale.
2. - Violazione da parte dell'art. 5, sesto comma, della legge
impugnata, delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 21,
9, n. 10, e 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige (e relative norme d'attuazione), nonche' dell'autonomia
finanziaria della provincia ricorrente garantita dal titolo sesto
dello statuto Trentino-Alto Adige come modificato ed integrato dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386.
L'art. 5 della legge impugnata stabilisce delle sanzioni
amministrative pecuniarie a carico di chi contravviene a talune
prescrizioni stabilite dallo stesso art. 5.
Si tratta certamente di disposizioni non di principio stabilite
direttamente dal legislatore in materia di competenza esclusiva della
provincia ricorrente. Non puo' esservi dubbio, invero, che spetta
esclusivamente a quest'ultima - nel proprio territorio - di imporre
con una propria legge ai proprietari di animali gli obblighi
stabiliti dalla disciplina in questione, e di stabilire le relative
sanzioni in caso di inosservanza. Ed infatti una disciplina di questo
genere e' gia' stabilita dalla citata legge provinciale n. 16/1986
(specialmente art. 7 e segg.).
A sua volta il sesto ed ultimo comma dell'art. 5 della legge
impugnata stabilisce che "Le entrate derivanti dalle sanzioni
amministrative di cui al primo, secondo, terzo e quarto comma
confluiscono nel fondo per l'attuazione della presente legge previsto
dall'art. 8".
Tale disposizione, che fa confluire in un fondo statale le entrate
derivanti dalle sanzioni suddette, e' comunque lesiva delle
competenze della provincia ricorrente, ed in particolare della sua
autonomia finanziaria, quand'anche si attribuisse alle norme
sanzionatorie di cui dal primo al quarto comma dello stesso art. 5 un
valore meramente suppletivo nell'ambito provinciale.
E' infatti evidente che l'autonomia finanziaria della provincia
ricorrente, costituzionalmente garantita, comporta necessariamente
che le entrate provenienti da sanzioni di competenza provinciale
debbono affluire al bilancio della provincia (come infatti dispone
l'art. 8, secondo comma, della legge provinciale n. 16/1986), e non a
quello dello Stato, come invece stabilisce l'ultimo comma dell'art. 6
impugnato.
Che questa sia una indefettibile conseguenza dei principi
costituzionali dell'autonomia finanziaria delle regioni e delle prov-
ince autonome e' del resto cosa ben nota, in realta', allo stesso
legislatore nazionale, come espressamente risulta dalla disciplina
della devoluzione dei proventi delle sanzioni amministrative
stabilita in via generale dagli artt. 17, terzo comma, e 29, terzo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 ("Modifiche al sistema
penale"). Ivi si stabilisce infatti che nei casi di sanzioni in
materia di competenza regionale i proventi delle sanzioni medesime
spettano esclusivamente alle regioni.
3. - Violazione da parte dell'art. 8 della legge impugnata delle
competenze e dell'autonomia finanziaria provinciale di cui alle norme
statutarie gia' indicate (come modificate ed integrate anche dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386, spec. art. 5), nonche' del principio
della riserva di legge ex art. 119 della Costituzione.
L'art. 8 della impugnata legge n. 281/1991, con il suo primo
comma, istituisce presso il Ministero della sanita' un fondo per
l'attuazione della legge stessa e ne determina la dotazione. Il
successivo secondo comma disciplina la ripartizione del fondo
stabilendo che "Il Ministro della sanita', con proprio decreto,
ripartisce annualmente tra le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano le disponibilita' del fondo di cui al primo
comma. I criteri per la ripartizione sono determinati con decreto del
Ministro della sanita' adottato di concerto con il Ministro del
tesoro, sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, di cui
all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400".
La surriferita disciplina e' incostituzionale, siccome lesiva dei
principi costituzionali relativi alla autonomia finanziaria della
provincia ricorrente garantita dal titolo sesto dello statuto come da
ultimo modificato ed integrato dalla legge n. 386/1989.
La legge n. 281/1991 non e' una legge "speciale" che abbia come
obiettivo la promozione di particolari interventi statali o regionali
in un determinato settore. La legge in questione e' (come essa stessa
si autodefinisce) una "legge quadro", rivolta quindi a stabilire
principi e criteri per indirizzare l'esercizio "ordinario" delle
funzioni proprie delle regioni e delle province autonome. Il fondo di
cui all'art. 8 della legge impugnata e' un fondo destinato a
trasferire alle regioni e province autonome le risorse finanziarie
necessarie per soddisfare degli interessi pubblici la cui cura
diretta e' di loro esclusiva competenza, ancorche' essi abbiano
rilevanza nazionale. Si tratta, dunque, di un fondo cui si applica
necessariamente la disciplina stabilita dall'art. 5 della legge n.
386/1989 (norma "rinforzata") e, quindi non derogabile col
procedimento legislativo ordinario: sent. n. 116/1991 ed i criteri
ivi stabiliti.
In conclusione, la disciplina legislativa impugnata, nella parte
in cui demanda ad un atto governativo (decreto del Ministro della
sanita') la determinazione di qualsivoglia criterio di ripartizione
del fondo e' certamente incostituzionale perche', ignorando la
disciplina ora richiamata, rimette integralmente alla
discrezionalita' dell'esecutivo ogni criterio di ripartizione, cosi'
violando la garanzia dell'autonomia finanziaria provinciale. Infatti
tale circostanza comporta in ogni caso - secondo l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte (da ultimo sentenza n. 382/1990) - la violazione
del principio della riserva di legge stabilito in via generale, per
la materia in questione, anche dal primo comma dell'art. 119 della
Costituzione.